november 2004

Nye ledelsesstrukturer på det pædagogiske område

Herunder følger et oplæg samt Hovedbestyrelsens beslutninger om LFSs strategi på området fra august 2004. En række af disse beslutninger blev desuden vedtaget på Repræsentantskabsmødet i november 2004.

Indhold:

Forslag til strategi
Udviklingen i ledelsesteori og praksis/ den offentlige sektor generelt
Nye strukturer
Tendensen på landsplan
Lokale tendenser
Dagplejen
Almenområdet
Specialområdet
Styrker og trusler i udviklingen
Mulige argumenter og værn
Naturlige samarbejdspartnere for LFS
Videre diskussioner og konkretiseringer i LFS

Forslag til strategi

I LFS anerkender vi, at der ikke findes nogen standardløsninger, der som en skabelon kan lægges ned over alle områder og institutioner. Spørgsmålet om, hvornår en institution er en god institution afgøres ikke af dens størrelse, men af en række andre faktorer.

Udgangspunktet for en strategi må derfor i højere grad bl.a. være de diskussioner, vi hidtil har haft i LFS omkring styring og ledelse af tilbuddene. Vi betragter god ledelse som ”leadership”; dvs. et spørgsmål om at være henholdsvis fagligt vidende, en god personaleleder og en fagligt pædagogisk strateg, der er tæt på praksis og på den vis inddrager og sparrer med personalet i spørgsmål af væsentlig karakter, inden beslutning træffes.

Med udgangspunkt heri må det være et mål at arbejde for at fastholde professionsbaseret ledelse, altså den faglige ledelse – med mindre eventuelle enheder måtte blive så store og omfattende, at nye ”områdeledere” vil få en funktion på lige fod med forvaltningschefer.

Desuden – og som en konsekvens heraf – må initiativerne udspringe af institutionernes og områdernes forsøg på at styrke institutionerne og udviklingen af den enkelte institution.

Det betyder at LFS' strategi må hvile på følgende principper:

-Vi er kritisk åbne overfor nye tiltag og styringsmæssig omstilling, såfremt det understøtter løsning af lokalt oplevede/ definerede problemer.

-at de fremmer og understøtter den pædagogiske opgave og udvikling af den pædagogiske faglighed på institutionerne.

-at omstillinger ikke understøtter yderligere konkurrence og markedsgørelse af områderne.

-at fastholde, at ledelsen på området skal være professionsbaseret; dvs at lederne af pædagogiske arbejdspladser fortsat som minimum skal have en mellemlang videregående pædagogisk uddannelse målrettet det almene dag- eller socialpædagogiske område.

-at LFS' medlemsgrupper sikres medindflydelse og medbestemmelse i det daglige arbejde og strukturen understøtter delegation af beslutninger til den enkelte institution.

-at de styrker eller som minimum ikke forringer vilkårene for medarbejdernes ansættelse og arbejdsmiljø samt personalepolitikken.

-at omstillinger understøtter udviklingen af gode, sunde og udviklende arbejdspladser, hvor personalet kan arbejde for at skabe og udvikle gode livsvilkår for børn og brugere.

-at kommunikation og dialog lokalt og i f.t. forvaltningen bedres ved en omstilling. Bureaukratisering skal undgås.

-at en offensiv lønpolitik skal fremmes.

-at en kommunes tiltag på området fastholder/ udvikler et fællesskab mellem de lokale dagtilbud og institutioner.

-at kommunen fastholder en bred vifte af tilbud, også m.h.t. størrelse, pædagogisk profil og ledelsesmæssige relationer.

-Og afslutningsvist at processen i en omstilling sikrer organisationens forhandlingsret og alle medlemsgruppers mulighed for aktiv medindflydelse og medinddragelse. Ligeledes skal trygheden i ansættelsen sikres.

Udviklingen i ledelsesteori og praksis/ den offentlige sektor generelt

Der tales meget om ledelse i disse år. Baggrunden skal findes i moderniseringen og de stadig stigende krav til de offentlige institutioner, hvilket stiller skærpede krav til lederne om målretning af arbejdet m.v.

Generelt er der bl.a. på baggrund heraf gennem de seneste 2 årtier blevet diskuteret ledelsesteori og eksperimenteret ganske meget med ledelsesformer samt ledelsesstil. Der er ganske mange bud på god ledelse i det offentlige; spændende fra teorier, udviklet på akademisk-teoretisk baggrund til hurtige (og hurtigt skiftende) modeller, der hver for sig påberåber sig sandhedsværdi, men som muligvis kun har fat i en flig af den kompleksitet, ledelse består af.

Ser man på arbejdsgivernes interesser i projektet, har begrundelserne været ønsket om på én og samme tid overgang fra detaljestyring til målstyring, begrundet i netop den stigende kompleksitet i opgaven, og krav om bedre styring – oftest med både et økonomisk og et indholdsmæssigt incitament.

Ser man på de ledernes faglige organisationers projekt har ønsket været at styrke ledelse, medarbejderindflydelse og hensyntagen til menneskene bag arbejdskraften.

Disse begrundelser har fundet sammen i adskillelige nye ledelsesmæssige og personalepolitiske tiltag, begrundet i de moderne ledelsesteorier og modeller, der vel ofte fra en kritisk synsvinkel kan siges at være en temmelig uovervejet overførsel af virksomhedsledelse fra den private til den offentlige sektor.

Nye strukturer

I de seneste år er endnu et aspekt kommet til: nu er også strukturen på ledelsesområdet og dermed hele organiseringen af de offentlige arbejdspladser sat til debat. Det har længe været en generel tendens i sektoren, at arbejdspladser sammenlægges, så større arbejdspladser – ofte benævnt virksomheder – blev etableret.

Gennem de seneste år er også det pædagogiske område sat i spil. På landsplan eksperimenteres som aldrig før med sammenlægning af institutioner; enten blot parvis eller i større områder med fælles ledelse; fælles ledelse mellem skoler og daginstitutioner eller mellem daginstitutioner og dagpleje.

I såvel BUPL som LFS har der været en del – ofte meget institutionsbundet – modstand mod projektet. Er stort skidt, mens småt er godt? (Et spørgsmål, der vel må besvares med et ”det kommer an på!”) Det kan synes, som om mange bygger på gode erfaringer med egen institution og kultur.

I SL har det mig bekendt ikke været diskuteret voldsomt.

Tendensen på landsplan

Der eksperimenteres som aldrig før med nye strukturer. Stort set alle KL-kommuner gør sig overvejelser, og det er allerede nogle år siden, Græsted-Gilleleje iværksatte et projekt med henblik på at etablere fællesledelse.

Dette er dog skrinlagt efter at have kørt i 2 år. Nu ønskede denne kommune så at iværksætte områdeledelse, altså større driftsenheder. Dette projekt er pt erstattet af en overgangsordning, hvor det store fællesskab er erstattet af lokale fællesskaber med ansatte koordinatorer uden ledelsesansvar og forenklede kommunikationsveje.
Uformelt forlyder det, at det skete p.g.a. for megen modstand på området, og som det udtrykkes i kommunen, hvordan ledelsesformen har været ”mere et spørgsmål end et svar.”

Der er flere forskellige baggrunds-vægte i debatten.

Et forskerhold, der udførte Socialministeriets evaluering af formålsparagraffen og kvaliteten på dagtilbudsområdet konkluderede således, at det var kommunalpolitikernes (og ikke mindst forvaltningernes) ønske om strammere målstyring, der satte debatten i gang.

Devisen syntes at være: ”Vi har nu formuleret mål for dagtilbudsområdet og ønsker, de skal styres ift disse mål, og vi har givet lederne den fornødne uddannelse og søgt at knytte deres loyalitet til forvaltningen. Og vi har oven i købet sat ny løn ind som incitament. Og intet af det virker i tilstrækkeligt omfang. Spørgsmålet er, hvad gør vi så?

Svaret kan være: Vi flytter lederne ud af institutionerne og væk fra dagligdagens driftsmæssige forpligtelser. Derved frigøres de fra denne driftsmæssige tænkning, og bliver bedre i stand til at implementere målene på den enkelte institution.

Samtidig lettes oversættelsesarbejdet fra den kommunale målsætning til den enkelte institutions årsplan. Det forudsætter så, at lederen fortsat skal være pædagoguddannet, så hun rent faktisk kan etablere dette oversættelsesarbejde. Den enkelte afdelingsleder (eller hvilken benævnelse, hun end må få) skal derefter lettere kunne skabe en praksis, der hænger sammen med de overordnede pædagogiske mål og målsætninger.

Samtidig er udviklingen båret på vej af den udvikling i lederrollen, der har fundet sted på en del institutioner. Der er i dag en stadig stigende tendens til, at lederen opprioriterer synligheden ift forvaltningen og f.eks. lokalområdet så højt, at hendes rolle på institutionen i stadig stigende grad er påvirket af de stigende opgaver udenfor institutionen og det øgede fokus på lederens rolle som en den kommunale forvaltning og udøvelsen af strategisk ledelse på området.

Spørgsmålet er også, om ikke strukturreformen vil få afgørende konsekvenser for ledelsen af de pædagogiske arbejdspladser?

En anden vægt er givetvis de mange, relativt små institutioner. Det er dyrt at drive så mange mini-virksomheder, og der vil kunne hentes stordriftsfordele på at slå flere sammen ift fleksibilitetsmuligheder i personale og drift. Samtidig spares lederløn og lederuddannelse.

Dette sidste aspekt fik yderligere vind i sejlene, da KL i 2002 offentliggjorde en rapport, der angiveligt påviser stor ledermangel om mindre end 10 år i såvel den offentlige sektor som helhed som på det pædagogiske område. ”Kampen om lederne” hed rapporten, men den har vist ikke sat de helt stor rekrutterings- og fastholdelsesinitiativer i gang; snarere givet omstruktureringsplanerne yderligere et skub.

Yderligere et argument er den megen kritik, der har været af de administrative byrder, der i disse år lægges ud på den enkelte leder. Men større enheder kan der sikres mere rationelle administrative forretningsgange og opgaveløsning.

Afslutningsvis er der ingen tvivl om, at der går ”so ein müssen wir auch haben” i beslutningerne. De forsøg, der er beskrevet på kommunernes hjemmesider (nogle meget uddybet) afslører ofte ikke noget om nogen dyberegående formål eller hensigter; ofte sammenlignes blot med andre kommuner.

Ikke desto mindre dukker der jævnligt stillingsopslag op i dagbladenes annoncetillæg.

Lokale tendenser

Udviklingen i København følger ikke helt samme mønster som i resten af landet. Dette kan have mange årsager. Én er givetvis, at København kan synes næsten at have tradition for ikke at følge KLs anbefalinger. Et andet – mere praktisk – at netop storbyforholdene spiller en stor rolle. Dels er det svært at finde byggegrunde til at etablere store institutioner.

Daginstitutionerne er i forvejen decentraliseret i lokalcentrene, så etablering af områdeledelse er måske ikke så tillokkende eller skønnes så nødvendig. Dels er dagplejens størrelse i sig selv et incitament for ikke at etablere tilknytning til daginstitutionerne – dagplejeenhederne er store nok til driftsmæssigt at ”være bæredygtige.”

Vi skal dog ikke være blinde for, at nogle politikere kunne få den ide at ville hente stordriftsfordele i en ny struktur. Debatten har da også været berørt i forbindelse med KKFO'erne.

Det er dog væsentligt at tage højde for, at en række af de mindste institutioner indenfor hhv. almen- og specialområdet er særligt økonomisk pressede i forbindelse med indførsel af nye økonomistyrings-principper.

Udviklingen rummer dog nogle elementer, som er søgt beskrevet herunder. Der er stor forskel på områderne indenfor de pædagogiske arbejdspladser, hvorfor næste del af oplægget er opdelt:

Dagplejen

På dagplejeområdet er der – naturligt nok – også en usikkerhed overfor, om en ledelsesmæssig sammenlægning af dagpleje og institutioner vil betyde, at:

-den særlige dagplejepædagogik forsvinder til fordel for en mere daginstitutionsorienteret, hvis dagplejen institutionaliseres.

-dagplejen bliver i endnu stærkere grad reguleringsfaktor ift antallet af pladser i den enkelte kommune.

I 2003 havde 12 kommuner lagt dagplejen ind under kommunens øvrige dagpasningstilbud. Der er på landsplan endnu ikke systematiske erfaringer med, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at lave denne kobling, men på Bornholm, på Møn, i Holstebro og i Gørlev, der har valgt forskellige løsninger, er erfaringerne samlet op. Erfaringerne er meget blandede, kommunerne imellem, og der er også givet meget forskellige meldinger fra den enkelte dagplejer og dagplejepædagog.

I Møn kommune, hvor strukturen blev iværksat allerede for 14 år siden, peger erfaringerne dog i retning af, at det nu efter en indkøringsperiode går bedre; både m.h.t. samarbejde, udrydning af fordomme og pædagogisk samt set fra et børne- og forældreperspektiv.

I Nakskov er dagplejen etableret og ”vokset op” tilknyttet daginstitutionerne – en struktur i 1993 der blev opgivet, hvorefter dagplejen fik selvstændig status.

Den generelle tendens på landsplan er også startet i nogle af de kommuner, hvor LFS har medlemmer. Indtil nu er det dog kun Værløse, der har taget skridtet fuldt og hvor (den lille) dagpleje bliver ledet fra en daginstitution.

I København har debatten ikke været rejst endnu, og spørgsmålet er, om dagplejen i København med sin store størrelse overhovedet vil komme i fokus på denne vis.

Almenområdet

I januar 2003 afholdt LFS et ledermøde med udgangspunkt netop i ”Kampen om lederne”, hvor de to deltagende kontorchefer fra FAF og UUF direkte blev spurgt, hvorvidt der var planer om strukturændringer. Svaret var, at det var der ikke.

Ikke desto mindre offentliggjorde FAF en redegørelse om store og små inst. en uges tid senere, hvor forvaltningen konkluderede, at små institutioner er dyre og dårlige, mens store er …. Denne blev dog trukket tilbage i det politiske udvalg.

Det sidste nye i FAF er, at der er nedsat en arbejdsgruppe, der har til opgave at vurdere mulighederne for rekruttering og fastholdelse af ledere. Noget tyder trods alt på, at der er en vis erkendelse af problemet eller et kommende problem.

Efterfølgende er der – efter forsøgsparagraffen i overenskomsten – etableret forsøg 2 steder i Københavns Kommune – forsøg, der er understøttet af ønsker fra institutionerne selv. Den ene institution vil pr. 1.1.05 være så stor, at den vel med rette vil kunne karakteriseres som områdeinstitution.

Desuden har der gennem årene været en del institutionssammenlægninger og ”knopskydninger”, rundt omkring, men der er også en tendens til stigende forældreprotester mod store institutioner; i hvert fald i forbindelse med sammenlægninger.

Spørgsmålet er, om ikke ledermanglen er ved at indhente København. FAF hævder dog, at der ikke er rekrutteringsproblemer, men omvendt siger flere lokalcentre, at det ikke er så nemt længere.

Der er dog et spørgsmål, der taler mod indførsel af områdeledelse. Tilknytningen til lokalcentrene betyder, at der i forvejen er 3 ledelses-lag mellem institution og politikere. Omvendt er det jo ikke sikkert, at forvaltning og politikere mener, det er et problem.

Specialområdet

Handicap- samt psykiatriområdet

Der er en tendens til at etablere store institutioner/tilbud indenfor handicap- og psykiatriområdet i København (som er det felt, der umiddelbart udvides i disse år.) Vi har i den forbindelse stillet spørgsmålstegn ved, om Københavns Kommune er på vej tilbage til de store centralinstitutioner. Botilbud etableres f.eks. som fysisk adskilte enheder/afdelinger under fælles ledelse.

Samtidig foretages ind imellem institutionssammenlægninger. Vurderingen er her, at der måske er gået ”so ein müssen wir auch haben”.

På Frederiksberg projekteres i øjeblikket store handicapinstitutioner og tilbud til psykisk syge.

B&U-området

Her er ikke de store strukturændringer; dog er der nogle, der foregår internt. Beslutningen er i FAU, at afdelingerne skal være mindre, end tilfældet har været på en række af de traditionelle B&U-institutioner.

På denne vis nedlægges nogle spredte pladser. Der er oprettet flere interne skoler

Udvidelser sker dog også gennem etablering af interne skoler på institutioner, med deraf ændrede ledelses strukturer.

Området for stofmisbrugere, psykisk syge og hjemløse

De strukturmæssige ændringer sker ved den stadig mere synlige sammensmeltning af brugernes problemstillinger. På de gamle bocentre for psykisk syge, kan man i dag eksempelvis se en stigende tendens til et kraftigt narkotika- og alkohol misbrug. En omstilling er nødvendig og målstyringen sker via sektorplaner, omstillingsplaner etc.

Styrker og trusler i udviklingen

Der vil – som nævnt – være mange forskellige holdninger og nuancer i holdninger til spørgsmålet om nye strukturer på området. I Hovedbestyrelsen har vi valgt at foretage en vurdering af trusler og muligheder, og på baggrund af denne beslutte LFS' videre strategi.

Ofte fremførte muligheder er stordriftsfordele og muligheder for mere fleksibel planlægning samt løsning af ”det administrative problem”.
Omvendt fremhæves ofte som trusler, at den pædagogiske faglighed vil forringes, idet fokus i langt højere grad vil være økonomi og opfyldelse af fremmedbestemte målsætninger, ligesom fokus på det enkelte barn/bruger samt forældre-/brugerbestyrelsens indflydelse vil forringes, og den enkelte medarbejder kan miste sin medbestemmelse på eget arbejde.

Mulige argumenter og værn

Udover ”det gode argument” ift forvaltninger og evt. politikere, er der i overenskomsten den såkaldte normeringspligt; dvs. på dagområdet overenskomstens krav om oprettelse af leder- og souschefstillinger samt uddannelseskrav; herunder overenskomstens forsøgsparagraf, der åbner mulighed for – i enighed – at iværksætte forsøg med ledelsesstrukturer.

Alternativt kan peges på administrative fællesskaber som modsvar på en række af de problemer, omstillingerne er et svar på gennem etablering af disse fællesskaber fremmes dels løsning af den administrative opgave, så der skabes rum til den pædagogiske og personalemæssige ledelse, dels vil institutionerne i højere grad end tilfældet er nu, få fora til at etablere lokale samarbejder.

I øvrigt må argumenter og værn udformes med udgangspunkt i det enkelte områdes særegne udvikling og karakteristika.

Naturlige samarbejdspartnere for LFS

Vil naturligvis være Pædagogisk Sektor i forbundet samt BUPL, PMF og SL i København og Frederiksberg og i muligt omfang på landsplan. Dette samarbejde må finde forskellige udformninger alt efter problemets omfang og de givne forudsætninger.

Videre diskussioner og konkretiseringer i LFS

Hovedbestyrelsens strategi vil indgå som en del af debatten på Repræsentantskabsmødet 2004. Strategien omfatter alene de fælles holdninger til LFS' områder, mens de områdevise diskussioner må tages videre på områdemøder samt naturligvis i ledersektionerne.

Ulla Baggesgaard